8月28日，國土部、住建部聯(lián)合發(fā)布《利用集體建設用地建設租賃 住房試點(diǎn)方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《方案》），確定北京、上海、廣州等13個(gè)城市將開(kāi)展利用集體建設用地建設租賃住房試點(diǎn)。按照國土部的說(shuō)法，此舉是為了緩解住房 供需矛盾、構建購租并舉的住房體系。從全國住房土地供給角度來(lái)說(shuō)，集體土地供應住宅用地的禁區在一定程度上被打破了。
國土部一位負責人告訴經(jīng)濟觀(guān)察報，集體土地作為城市住宅供地，改變了按照十八屆三中全會(huì )對土地利用的要求。此前一宗地的批復要有規劃，經(jīng)過(guò)農轉地的征收、招拍掛?！斗桨浮分械囊幎ㄐ》秶砰_(kāi)了集體土地的口子，至少避開(kāi)了農村土地征收的程序。
中國國土資源經(jīng)濟研究院副研究員曹端海接受經(jīng)濟觀(guān)察報采訪(fǎng)時(shí)說(shuō)，利用集體建設用地建設租賃住房，并未從根本上打破目前政府壟斷供應城市住房的體系，但一定程 度上突破了現有的土地管理法律法規。2012年國土資源部對北京、上海兩個(gè)城市進(jìn)行了批復，允許其率先試點(diǎn)探索利用集體土地建設租賃住房。這次試點(diǎn)的重大 意義在于明確、規范集體建設用地租賃住房的管理，并進(jìn)而建立相關(guān)法律法規，填補這方面的法律真空。
作為房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)最重要的成本，住宅用地的 供應方式改變在撥動(dòng)市場(chǎng)的神經(jīng)。但是在中原地產(chǎn)首席分析師張大偉看來(lái)，由于新政策中的租賃市場(chǎng)和商品房市場(chǎng)是隔離的，試點(diǎn)對商品房房?jì)r(jià)幾乎沒(méi)有影響。而對 于躍躍欲試的開(kāi)發(fā)商來(lái)說(shuō)，他們恐怕也沒(méi)有太多機會(huì )。因為集體土地的低成本決定，建設租賃住房的投入只有建安和裝修成本。這部分資金對于試點(diǎn)中的大多村集體 來(lái)說(shuō)，都可以輕易解決。
禁區打破
《方案》確定第一批開(kāi)展利用集體建設用地建設租賃住房試點(diǎn)的13個(gè)城市為北京、上海、沈陽(yáng)、 南京等。這份名單與此前九部委確定的首批租賃市場(chǎng)發(fā)展的試點(diǎn)城市名單幾乎一致。一個(gè)月多前的7月20日，住建部等九部委下發(fā)了《關(guān)于在人口凈流入的大中城 市加快發(fā)展住房租賃市場(chǎng)的通知》，其中12個(gè)試點(diǎn)城市中，增加了北京、上海，去掉了深圳。
深圳市房地產(chǎn)研究中心高級研究員李宇嘉對經(jīng)濟觀(guān)察 報分析，這份名單中的城市構成了中國主要的住房租賃市場(chǎng)，去掉深圳市，是因為深圳沒(méi)有集體用地。李宇嘉說(shuō)，全國的存量建設用地中，集體建設用地的體量很 大，從潛力上講，對用地的供應潛力非常大，但是政府不會(huì )全部放開(kāi)?！氨本┦惺迤陂g要供應6000公頃的地，其中集體用地1000公頃，占比只有六分之 一，說(shuō)明地方政府對集體用地的規模、節奏是有嚴格控制的?！?/span>
根據國土資源部公布的相關(guān)數據，征收集體土地面積仍達到國有建設用地供應面積的 50%以上。從長(cháng)期來(lái)看，利用集體建設用地建設租賃住房存在很大空間，中國農業(yè)人口占全國總人口40%，而農村建設用地卻大概占全國建設用地的60%，并 且農業(yè)人口的主力軍是在城市，集體建設用地普遍效益較低。
曹端海說(shuō)，雖然集體建設用地具有較大的潛力可挖，但仍具有較大的局限性。就當前而 言，僅限于住房用地部分住房用地供需矛盾突出的城市，在這些城市周邊農村建設租賃房，能夠形成規模效應，便于集中建設、集中投資。而目前不少城市尚存在住 房庫存較高的狀況，這些地方顯然是不適合的。
長(cháng)期以來(lái)，中國的城市住房用地來(lái)源于政府征地、壟斷供應國有土地兩方面。利用集體建設用地建設 租賃住房，并未從根本上打破目前政府壟斷供應城市住房的體系。根據《方案》規定，租賃住房的產(chǎn)權性質(zhì)沒(méi)有發(fā)生改變，租賃住房所用土地仍屬于集體建設用地； 房屋只租不售，禁止轉租，承租人不能獲得房屋產(chǎn)權。
曹端海對經(jīng)濟觀(guān)察報分析，盡管如此，《方案》一定程度上突破了現有的土地管理法律法規。 根據《土地管理法》，當前集體土地的使用范圍僅限于興辦鄉鎮企業(yè)、村民建設住宅、鄉鎮村公共設施和公益事業(yè)建設等。該法第六十三條規定，農民集體所有的土 地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業(yè)建設。但目前《土地管理法》處于修訂階段，通過(guò)試點(diǎn)，也為這種合理的事實(shí)合法化奠定了基礎。
房?jì)r(jià)影響
8月28日集體用地建租賃住房的新政策發(fā)出后，房?jì)r(jià)要降的聲音涌動(dòng)。然而，多位業(yè)內人士認為，新政策對商品房市場(chǎng)房?jì)r(jià)的影響幾乎可以忽略，而租賃市場(chǎng)房?jì)r(jià)是否有較大波動(dòng)，還需等待試點(diǎn)的規模和節奏。
中原地產(chǎn)首席分析師張大偉對經(jīng)濟觀(guān)察報表示，他估計本次試點(diǎn)城市的集體土地供應量不會(huì )太大，對房?jì)r(jià)幾乎沒(méi)有影響?！耙驗榧w土地上租賃住房的產(chǎn)權沒(méi)有變，無(wú) 論增加多少供地，都是租賃產(chǎn)權。集體土地并不會(huì )成為國有建設用地，更不會(huì )提供可以交易的商品房?！睆埓髠フJ為，從投資回報率的角度來(lái)說(shuō)，相對于城市郊區的 集體用地，城中村的集體用地更有可能建設租賃住房?！岸侵写宓募w用地目前已經(jīng)存在很多出租房屋，所剩下的土地就更少了?！?/span>
早在2012 年，北京市在城中村改造時(shí)，曾推動(dòng)海淀區唐家嶺農村集體用地建設租賃房試點(diǎn)。當時(shí)北京市國土局的一位負責人擔心，“如果操作不規范，容易變成小產(chǎn)權房，這 是最大的難點(diǎn)?！苯衲?月，北京市海淀區唐家嶺集體建設用地建設的927套租賃住房，正式開(kāi)啟現場(chǎng)選房、簽約入住。
根據此前媒體相關(guān)報道，唐家嶺項目在建設中，面臨著(zhù)資金壓力大、土地性質(zhì)轉換審批手續漫長(cháng)等諸多問(wèn)題。從2010年初算起，該項目已歷時(shí)八年，投資共約20億元，多數來(lái)源于此前的征地款。
李宇嘉說(shuō)，唐家嶺項目是一個(gè)縮影，所以本次試點(diǎn)對租賃市場(chǎng)的房?jì)r(jià)，短期內沒(méi)有太大的影響。而由于供地向租賃傾斜，導致商品房的供地會(huì )減少，但租賃的公租房建 設和商品房是隔離的，新政策對商品房市場(chǎng)的影響可以忽略。而小產(chǎn)權房的問(wèn)題也要警惕，但從新政策的設計上，已經(jīng)明確表示“以租代售”，這實(shí)際上為小產(chǎn)權房 的出現打了預防針。
前述國土部人士對經(jīng)濟觀(guān)察報表示，集體土地的供應還要看有效供應還是無(wú)效供應。如果周邊的交通、醫療、教育等配套設施跟 上，才算有效供應。很多地方，離市區較遠，配套設施跟不上，有閑置土地也是沒(méi)用的。地方政府偏向于搞土地財政，所以在貫徹新政策的時(shí)候，很容易走樣。要謹 防在距離市中心、產(chǎn)業(yè)聚集地偏遠，配套設施跟不上的集體土地上建設租賃房，因為這是屬于無(wú)效供給。
曹端海認為，這項政策設計的初衷，不是為 了增加地方財政收入，而是緩解社會(huì )矛盾。由于集體土地性質(zhì)沒(méi)有發(fā)生改變，集體經(jīng)濟組織是租賃住房的所有者，不存在地方政府向開(kāi)發(fā)商拍賣(mài)的情形，但這并不妨 礙市場(chǎng)化、公司化的經(jīng)營(yíng)運作方式。但一定要警惕在此過(guò)程中村、鎮干部巧取豪奪，趁機損害農民利益的情況。